在食品藥品行政執(zhí)法和刑事司法的“兩法銜接”中，行政處罰優(yōu)先還是刑事處罰優(yōu)先的問題，在執(zhí)法實踐中有不同的觀點。第一種觀點堅持“完全的刑事處罰優(yōu)先原則”，即無論何種情形，刑事處罰均優(yōu)先于行政處罰；第二種觀點支持“有限的刑事處罰優(yōu)先原則”，即行政處罰與刑事處罰的適用情形和功能不同，僅在特定情形下刑事處罰優(yōu)先。目前，隨著執(zhí)法理論的完善和執(zhí)法實踐的探索，有限的刑事處罰優(yōu)先原則成為立法和執(zhí)法中的主流觀點。

　　行政違法和刑事犯罪之間的共性，決定了兩者具有銜接的對應性。但同時，兩者也并非完全對應，有的違法行為僅構成行政違法，并不構成刑事犯罪；有的違法行為只構成刑事犯罪，并非行政違法。兩者的差異，成為有限的刑事處罰優(yōu)先原則最重要的基礎性因素。

　　對處罰關系的分析，主要是針對行政處罰和刑事處罰的關系分析。行政處罰和刑事處罰的相同之處在于，兩者都對違法行為作出否定性評價，具有阻止和制裁違法行為的目的和功能。不同之處在于，兩者在制裁機關、執(zhí)法程序、證據(jù)標準、處罰種類和處罰力度等方面有頗多不同。據(jù)此，行政處罰和刑事處罰的優(yōu)先適用呈現(xiàn)和遵循不同的處理原則。

　　處罰優(yōu)先原則的確定

　　根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，結合食品藥品現(xiàn)行立法，食品藥品行政處罰的種類主要有五種，包括申誡罰（警告）、財產罰（罰款、沒收違法所得、沒收非法財物）、行為罰（責令停產停業(yè)）、資格罰（吊銷許可證）、人身自由罰（行政拘留）。

　　就刑事處罰而言，根據(jù)《刑法》的規(guī)定，結合食品藥品犯罪與刑罰的立法規(guī)定，食品藥品刑事處罰的種類分為兩種，即人身自由罰（管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑），財產罰（罰金、沒收財產）。

　　此外，在行政處罰和刑事處罰中分別還有行業(yè)禁入的資格罰。

　　據(jù)此，行政處罰和刑事處罰共有的處罰是財產罰、行業(yè)禁入罰，行政處罰獨有的處罰是申誡罰、行為罰、資格罰（吊銷許可證），刑事處罰獨有的處罰是人身自由罰（管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑）。

　　綜上所述，行政處罰和刑事處罰具有相同種類和功能的處罰，或者刑事處罰獨有的處罰，原則上應當堅持刑事處罰優(yōu)先；行政處罰和刑事處罰種類功能不同的，或者行政處罰獨有的處罰，原則上應當堅持行政處罰和刑事處罰并行。

　　上述處理原則，主要是考慮到行政處罰和刑事處罰權限和法律效益的最大化。一是執(zhí)法權限的考慮，對于部分違法行為，僅有行政機關有權作出處罰，司法機關不享有法定權限，如警告、吊銷許可證，均無法在刑事處罰中作出；二是違法事實認定的考慮，與行政執(zhí)法調查相比，刑事偵查具有相對優(yōu)越性，對于違法事實的認定，應當以司法調查和審判的最終結果為準，因此應當堅持刑事優(yōu)先；三是執(zhí)法效能的考慮，對于部分行政違法行為，刑事處罰尚未進行或刑事處罰功能無法觸及和糾正的部分，需要行政機關及時查處，如對于警告、責令停產停業(yè)、吊銷許可證等行政處罰可以先行作出，并不停止執(zhí)行，以及時糾正行政違法行為，預防食品藥品安全風險蔓延。

　　刑事處罰優(yōu)先的情形

　　財產罰的優(yōu)先適用行政處罰中的財產罰（罰款、沒收違法所得、沒收非法財物）和刑事處罰的財產罰（罰金、沒收財產）并存時，應當堅持刑事處罰優(yōu)先。

　　例如，2018年4月24日修訂的《北京市行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件工作辦法》第十一條第二款規(guī)定：“公安機關立案之日起，行政執(zhí)法機關對涉嫌犯罪案件已作出但尚未執(zhí)行完畢的罰款、沒收違法所得、沒收非法財物的行政處罰，應當中止執(zhí)行?！钡谑鶙l規(guī)定：“公安機關決定撤銷立案或者人民檢察院作出不起訴決定的，行政執(zhí)法機關應當在收到撤銷立案決定或者不起訴決定告知之日起恢復執(zhí)行已中止的行政處罰。人民法院對移送案件作出判決的，行政執(zhí)法機關應當在收到或者知道判決結果之日起2日內，對已中止的行政處罰作出恢復執(zhí)行或者終止執(zhí)行的決定?！?/p>

　　此外，財產罰的優(yōu)先具有相對性，在特定情形下，行政處罰中的財產罰存在先行作出的情形，如行政處罰決定作出后發(fā)現(xiàn)仍有涉嫌犯罪的情形，此時罰款還存在折抵問題?！妒称匪幤沸姓?zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十二條規(guī)定：“……已經作出罰款行政處罰的，人民法院在判處罰金時依法折抵……”

　　人身罰的優(yōu)先適用刑事處罰的人身自由罰（管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑）屬于刑事處罰的獨有處罰種類，應當堅持優(yōu)先適用。值得注意的是，在行政處罰的人身自由罰（行政拘留）和刑事處罰的人身自由罰（管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑）并存時，應當堅持刑事處罰優(yōu)先原則。

　　行業(yè)禁入罰的優(yōu)先適用因刑事處罰導致的行業(yè)禁入罰，屬于刑事處罰獨有的處罰種類，應當堅持刑事處罰優(yōu)先原則。例如，《食品安全法》第一百三十五條第二款規(guī)定，因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的終身行業(yè)禁入的情形，應當在刑事處罰中優(yōu)先適用。

　　行政處罰優(yōu)先的情形

　　申誡罰的優(yōu)先適用申誡罰為行政處罰獨有的處罰種類，在行政處罰和刑事處罰銜接中發(fā)現(xiàn)有需要適用申誡罰（警告）的，應當堅持行政處罰優(yōu)先適用原則，不受刑事處罰的影響?！妒称匪幤沸姓?zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十二條規(guī)定：“食品藥品監(jiān)管部門向公安機關移送涉嫌犯罪案件前，已經作出的警告、責令停產停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證的行政處罰決定，不停止執(zhí)行；向公安機關移送涉嫌犯罪案件時，應當附有行政處罰決定書……”第十五條規(guī)定：“對于尚未作出生效裁判的案件，食品藥品監(jiān)管部門依法應當作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證等行政處罰，需要配合的，公安機關、人民檢察院、人民法院應當給予配合。對于人民法院已經作出生效裁判的案件，依法還應當由食品藥品監(jiān)管部門作出吊銷許可證等行政處罰的，食品藥品監(jiān)管部門可以依據(jù)人民法院生效裁判認定的事實和證據(jù)依法予以行政處罰。食品藥品監(jiān)管部門認為上述事實和證據(jù)有重大問題的，應當及時向人民法院反饋，并在人民法院通過法定程序重新處理后，依法作出處理。”

　　資格罰的優(yōu)先適用資格罰（吊銷許可證）為行政處罰獨有的處罰，在行政處罰和刑事處罰銜接中發(fā)現(xiàn)有需要適用資格罰（吊銷許可證）的，應當堅持行政處罰優(yōu)先適用原則。具體規(guī)定見于《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十二條、第十五條，《北京市行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件工作辦法》第十一條第一款也對此有規(guī)定。

　　行為罰的適用優(yōu)先行為罰（責令停產停業(yè)）為行政處罰獨有的處罰，為預防和控制食品安全風險，在行政處罰和刑事處罰銜接中發(fā)現(xiàn)有需要適用行為罰（責令停產停業(yè)）的，應當堅持行政處罰優(yōu)先適用原則。具體規(guī)定見于《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第十二條、第十五條，《北京市行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件工作辦法》第十一條第一款也對此有規(guī)定。

　　行業(yè)禁入罰的優(yōu)先適用因行政處罰導致的行業(yè)禁入罰，屬于行政處罰獨有的處罰種類，僅在行政處罰中適用。如根據(jù)《食品安全法》第一百三十五條第一款規(guī)定，對被吊銷許可證的食品生產經營者及其法定代表人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員的行業(yè)禁入情形，僅在行政處罰中適用。（北京市食品藥品監(jiān)管局 李明揚）